Większość z nas słyszała kiedyś pojęcie specustawa. Specustawa to ustawa, która w sposób szczególny reguluje jakąś konkretną dziedzinę. W artykule wyjaśniam co to jest specustawa drogowa i jakich dróg dotyczy? Co to jest decyzja ZRiD? Omówiłam także zagadnienia związane z wywłaszczeniem na podstawie specustawy drogowej oraz związane z tym prawo do otrzymania odszkodowania za grunt zabrany pod drogę.
Celem jaki przyświecał uchwalaniu tzw. specustawy drogowej, czyli ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było stworzenie podstaw prawnych, które zapewnią szybki i sprawny przebieg inwestycji drogowych. Inwestycje z zakresu dróg publicznych jako kluczowe z punktu widzenia społecznego, niezależnie, czy mają charakter ogólnokrajowy, czy lokalny, mogą być przygotowywane i realizowane na określonych zasadach szczególnych, odrębnych od zasad ogólnych dla prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Ze względu na długotrwałe procedury związane z nabywaniem nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę lub poszerzenie dróg w trybie umowy sprzedaży lub wywłaszczenia zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, większość inwestycji drogowych realizowanych jest obecnie na podstawie specustawy drogowej.
Co to jest specustawa drogowa?
Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg ekspresowych, krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych w rozumieniu zgodnie z definicjami tych dróg wskazanymi w ustawie o drogach publicznych. Za oczywiste należy przyjąć, że specustawa drogowa znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowej drogi. W orzecznictwie przeważa obecnie pogląd, że w art. 1 ust. 1 specustawy ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: “inwestycji”, co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej[1]. Dopuszczalne jest stosowanie szczególnych rozwiązań ze specustawy drogowej do inwestycji polegających na modernizacji, przebudowie bądź rozbudowie istniejących dróg[2].
Inwestycję drogową można realizować na zasadach ogólnych uzyskując najpierw prawo własności i objęcie gruntu w posiadanie a potem po kolei wszystkie niezbędne decyzje lub w trybie szczególnym zgodnie ze specustawą drogową. Wybór trybu należy do inwestora.
Co to jest decyzja ZRID?
Przewagą trybu przewidzianego w specustawie drogowej jest to, że wydawana jest tylko jedna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dalej zwana ZRID. Ustawa przewiduje połączenie w tej jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o charakterze planistycznym, prawnobudowlanym, podziałowym jak i cywilnym.
W jednej decyzji zawierają się decyzje:
- o lokalizacji inwestycji
- o zatwierdzeniu podziału nieruchomości
- o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę
- o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją
- o ograniczeniu korzystania z nieruchomości sąsiednich w celu przebudowy infrastruktury technicznej i dróg innej kategorii.
Jakich dróg dotyczy specustawa drogowa?
Regulacje ustawy odnoszą się wyłącznie do dróg publicznych. Oczywiście nie decyduje aktualny status drogi a docelowy, więc inwestor nie ma obowiązku na etapie procesu inwestycyjnego przedstawiać uchwały lub rozporządzenia o zaliczeniu drogi do dróg publicznych[3].
Konieczność kategoryzacji drogi będąca warunkiem uznania jej za drogę publiczną nie oznacza obowiązku podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg lub wydania rozporządzenia w stosunku do dróg krajowych przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ZRID. Należy zwrócić uwagę, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale nie odnosi się do konkretnych przepisów, zwłaszcza do rodzaju drogi publicznej (jej kategorii), lecz do pojęcia „przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych”. Dlatego też ustawę stosuje się do inwestycji drogowych, które docelowo mają uzyskać status drogi publicznej.
Ponieważ inwestycje prowadzone w ramach specustawy drogowej dotyczą przede wszystkim nowych dróg, to w czasie składania wniosku o decyzję ZRID tereny przeznaczone pod drogę publiczną nie są jeszcze w całości wyodrębnione planistycznie, ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie muszą stanowić użytków drogowych.
Czy decyzja ZRID musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego?
Drogi budowane na podstawie decyzji ZRID nie musza być uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W momencie składania wniosku o decyzję ZRID istotne jest jedynie określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na jej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie tej ustawy. (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).
Zwrócić należy uwagę także na fakt, iż droga podlegająca zaliczeniu do określonej kategorii musi stanowić własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne). Przejście prawa własności na wskazane podmioty następuje dopiero z mocy prawa na podstawie decyzji ZRID. Zatem dopiero po jej wydaniu możliwe jest podjęcie uchwały kategoryzacyjnej.
Na podstawie specustawy drogowej nie mogą być budowane drogi wewnętrzne. „Inwestycja w zakresie dróg publicznych” to zamierzenie budowlane obejmujące oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego[4].
Kto wydaje decyzję ZRID
Warto nieco przybliżyć najistotniejsze kwestie związane w procedurą postępowania w trybie specustawy.
Decyzję wydaje w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych wydaje starosta a w odniesieniu do dróg wojewódzkich i krajowych wojewoda. W przypadku inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw albo powiatów, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi wydaje odpowiednio wojewoda albo starosta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część powierzchni przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej.
Organem II instancji jest wojewoda, a w stosunku do decyzji wojewody minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.
Kto składa wniosek o ZRID?
Wniosek o wydanie decyzji ZRID składa właściwy zarządca drogi lub inny ustawowo upoważniony podmiot:
- Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca dróg krajowych i autostrad
- zarząd województwa – jako zarządca dróg wojewódzkich
- zarząd powiatu jako zarządca dróg powiatowych oraz
- wójt, burmistrz, prezydent miasta jako zarządca dróg gminnych
- prezydent miasta na prawach powiatu – jako zarządca dróg w granicach miasta na prawach powiatu, z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad
- partner prywatny w ramach realizacji umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym na mocy której partnerowi prywatnemu może zostać powierzone pełnienie funkcji zarządcy drogi publicznej w zakresie występowania m.in. w charakterze inwestora
- spółka, z którą zawarta została umowa o budowę i eksploatację autostrady płatnej, spółka może pełnić funkcję inwestora
- drogowa spółka specjalnego przeznaczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 12.01.2007r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia oraz umowie określającej zakres i warunki przygotowania i realizacji przedsięwzięcia drogowego. Spółka może pełnić rolę inwestora.
Ile trwa postępowanie o wydanie ZRID czyli w jakim terminie wydaje się decyzję?
Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku.
Skutek wydania decyzji ZRID
Istotnym skutkiem jest przeniesienie prawa własności do nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od kategorii drogi. Wygasają też ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego a decyzja stanowi podstawę do wypowiedzenia przez właściwego zarządcę drogi umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia ze skutkiem natychmiastowym.
Trzeba mieć na uwadze, że jeśli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności to jeszcze przed przejściem prawa własności zarządca drogi jest uprawniony do objęcia nieruchomości w posiadanie.
Specustawa drogowa eliminuje konieczność prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Zatwierdzenie podziału nieruchomości pod drogę jest jedynie skutkiem prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powstającym z mocy prawa, z chwilą gdy decyzja staje się ostateczna.
Wysokość odszkodowania – specustawa drogowa
Zazwyczaj część nieruchomości przeznaczonych pod drogę zgodnie z decyzją ZRID jest własnością prywatną. Zgodnie ze specustawą drogową prowadzone są dwa oddzielne postępowania – o wydanie decyzji ZRID i dopiero po jej wydaniu o odszkodowanie. Przy czym decyzja ZRiD wywołuje skutek wywłaszczeniowy i prowadzi do przymusowego pozbawienia strony prawa własności. Oznacza to w praktyce, że jakiekolwiek braki czy opóźnienia w ustaleniu i wypłacie odszkodowania nie stanowią przeszkody do pozbawienia strony własności nieruchomości, a następnie jej przymusowego odebrania w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji.
Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRiD oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Gdy dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym to wysokość odszkodowania powiększa się o 10 000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości.
Jeśli właściciel wyda nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna to wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.
W jakim terminie organ wydaje decyzję o odszkodowaniu za grunt pod drogę?
W przypadku gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję o ustaleniu odszkodowania należy wydać w terminie 60 dni od daty nadania rygoru. W praktyce jednak zdarza się, że organy informują o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczają nowe dodatkowe terminy do wydania decyzji, a postępowania odszkodowawcze przedłużają się ze względu na konieczność zlecenia i sporządzania operatów szacunkowych.
Zaliczka tytułem odszkodowania
Od decyzji wydanej przez organ I instancji strona może wnieść odwołanie. Ze względu na to, że zazwyczaj wcześniej zmuszona była wydać nieruchomość, ustawodawca wprowadził możliwość otrzymania zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wniosek o zaliczkę można wnieść po uzyskaniu decyzji organu I instancji a wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.
Osoba, której wypłacono zaliczkę, lub jej spadkobiercy są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby, lub stwierdzono jej nieważność.
Jeśli potrzebujesz wsparcia prawnego w takiej sprawie zapraszam do umówienia się na konsultację!
[1] wyrok NSA z 1.10.2013 r., II OSK 1032/12, LEX nr 1559260.
[2] wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r. II OSK 2090/19
[3] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. II OSK 931/16
[4] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r. II OSK 3337/17
