Dostęp do drogi publicznej, kiedy jest niezbędny?
Jednym z podstawowym warunków zagospodarowania działki jest jej dostęp do drogi. Oczywiste jest, że warunek ten powinien być spełniony już na etapie realizacji inwestycji, choćby po to by możliwe było dowiezienie na plac budowy materiałów budowlanych.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy oprócz innych przesłanek, teren zamierzenia inwestycyjnego posiada dostęp do drogi publicznej.
Dostęp bezpośredni i pośredni
Dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany przez ustawodawcę w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest nim bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Należy więc wyróżnić dwa podstawowe sposoby dostępu terenu przyszłej inwestycji do drogi publicznej: dostęp bezpośredni i dostęp pośredni. Ten ostatni dzieli się jeszcze na dostęp przez drogę wewnętrzną i dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Ustawodawca nie wyjaśnił co oznacza bezpośredni dostęp. Uznaje się, że polega on na bezpośrednim graniczeniu terenu inwestycji (działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym) z drogą publiczną. Dostęp taki uzyskuje się za pomocą zjazdu.
Co to jest zjazd z drogi publicznej?
Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kto może uzyskać zezwolenie na lokalizacje zjazdu?
Zezwolenie na lokalizację zjazdu uzyskać może właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości przyległych do drogi. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd).
W art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mowa jest o właścicielu a także o “użytkowniku nieruchomości przyległej” jako osobie mogącej inicjować i brać udział w sprawie o budowę zjazdu. Z tego względu w orzecznictwie wyrażany jest niekiedy pogląd, że posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego służebności drogi koniecznej daje legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia, o którym mowa w powołanym przepisie. Można spotkać się zatem ze stanowiskiem, że wobec braku legalnego zdefiniowania w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pojęcia “użytkownika”, brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest nim tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (czyli uprawnienie do używania i pobierania pożytków z rzeczy). Użytkownikiem, w rozumieniu tego przepisu jest więc każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy. Jest nim zatem także właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że służebność drogowa stanowi (częściowo) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – związane właśnie z treścią ograniczonego prawa rzeczowego, tj. z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu.
Odmienne stanowiska przyjmowane w orzecznictwie zakładają, że służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu nie uprawnia właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, do domagania się od zarządcy drogi budowy/przebudowy zjazdu. W tym zakresie taka służebność nie daje podstawy do stwierdzenia interesu prawnego, a jedynie faktycznego. Ten ostatni zaś nie może być podstawą żądania wydania zezwolenia na przebudowę lub budowę zjazdu, ponieważ podmiot, któremu przysługuje prawo przechodu i przejazdu nie posiada prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. (Wyrok WSA w Krakowie z 16.07.2019 r., III SA/Kr 321/19, LEX nr 2697038.)
W jakiej formie wydawane jest zezwolenie?
Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
Dostęp pośredni
Jak już wspomniałam oprócz dostępu bezpośredniego dostęp do drogi publicznej może być zapewniony w formie dostępu pośredniego poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność drogową.
W przypadku położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej samo położenie wystarczy do uznania, że jest zapewniony dostęp do drogi publicznej. Drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, place oraz parkingi przeznaczone do ruchu pojazdów, niemieszczące się w pasach drogowym dróg publicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli działka gruntu jest faktycznie użytkowana jako droga dojazdowa i ma dostęp do drogi publicznej, to nawet jeśli nie jest oznaczona symbolem „dr” w ewidencji gruntów to należy uznać, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, ma jedynie odzwierciedlać w sposób prawidłowy i aktualny stan faktyczny i prawny. Pamiętajmy jednak, że takie rozwiązanie jest możliwe pod warunkiem, że właścicielem działki wydzielonej jest właściciel nieruchomości, która korzysta z takiej obsługi komunikacyjnej. W przeciwnym bowiem przypadku konieczne jest uregulowanie kwestii cywilnoprawnych związanych z korzystaniem z takiej drogi.
Dostęp pośredni można sobie zapewnić także poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotą służebności gruntowej jest umożliwienie każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej takiej możliwości przejazdu do niej po nieruchomości obciążonej, która będzie odpowiednia z punktu widzenia społeczno-ekonomicznym uwarunkowań konkretnej sytuacji. Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie służebności gruntowej jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Co oznacza, że służebność powinna być „odpowiednia”? Powinna pozwalać na swobodne skomunikowanie się pomiędzy terenem konkretnej inwestycji a drogą publiczną, powinna mieć zatem odpowiednią szerokość, umożliwiać bezpieczne dojście i dojazd.
Pamiętać także trzeba, że przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę domu organ architektoniczno – budowlany bada zgodność projektu z warunkami technicznymi określonymi między innymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wskazano minimalną szerokość dojazdu i dojścia.
Z powyższych rozważań wynika, że kwestia dostępu do drogi publicznej badana przez organy architektoniczno-budowlane nie jest kwestią oczywistą, i na drodze do uzyskania dostępu do drogi publicznej można napotkać wiele trudności. Oczywiście sytuacją najkorzystniejszą dla inwestora jest zlokalizowanie inwestycji przy drodze publicznej i zapewnienie sobie połączenia za pomocą zjazdu. Nieprzemyślane decyzje podjęte na początku planowania inwestycji mogą skutkować na kolejnych jej etapach zarówno koniecznością zwiększenia budżetu jak i znacznymi opóźnieniami w jej realizacji.
