Kiedy organ powinien odstąpić od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego?
Minęło już kilka lat od czasu wejścia w życie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych a dokładniej działu IVa wprowadzonego do k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). W rozdziale tym zawarto regulację umożliwiającą odstąpienie od wymierzenia kary. Śledząc na bieżąco orzecznictwo sądów administracyjnych zauważyłam, że poglądy sądów co do możliwości stosowania tych przepisów do spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego znacznie się zmieniły.
W niniejszym artykule przedstawię pokrótce jak zmieniały się poglądy sądów co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz odpowiem na pytanie czy organ powinien, w określonych sytuacjach, odstąpić od wymierzenia kary.
Jak wynika z treści art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ponadto, w myśl § 2 powołanego przepisu w innych przypadkach, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Zgodnie z art. 189f § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
W jednym z pierwszych wyroków dotyczących zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydanym po zmianie ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się kategorycznie za brakiem możliwości stosowania przepisów k.p.a. o odstąpieniu od wymierzenia kary do spraw o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wskazał, że związany charakter kary pieniężnej, przewidziany w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. w przepisach odrębnych, powoduje, że nie mogą mieć zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. Według sądu organy jeśli ustalą zaistnienie zdarzenia faktycznego jakim jest samowolne zajęcie psa drogowego, z którym ustawodawca powiązał karę pieniężną, nie mają żadnej możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, gdyż odpowiedzialność za delikt administracyjny wynika z mocy prawa. Organy zobligowane są jedynie do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia a następnie wyliczenia i wymierzenia kary pieniężnej – wydania decyzji, bez badania jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, np. wskazanych w przepisach z Działu IVa k.p.a., gdyż ustawa o drogach publicznych takich sytuacji nie dopuszcza.
W innym wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. W związku z tym przepisy Działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Wskutek wniesionej od tego wyroku skargi kasacyjnej sprawę tę rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny, który przypomniał, że od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązują nowe przepisy zawierające dyrektywy wymiaru kar administracyjnych, które nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi. Sąd zgodził się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną i w związku z tym przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zastosowania. Sąd uznał, że organ administracji wydający decyzję obowiązany był sprawdzić jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydać decyzję o ściśle określonej treści. Zdaniem sądu organ prawidłowo ustalił, że decyzja w tym zakresie ma charakter związany, tym samym nie jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, w której organ mógłby swobodnie miarkować wysokość nałożonej opłaty, czy też odstąpić od jej nałożenia.
W innej sprawie od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik strony. Zarzucił w niej naruszenie m.in. art. 189e i 189f § 1 pkt 1 k.p.a. WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, wskazując, że przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zastosowania w sprawie, ponieważ mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie dotyczy jednak administracyjnej kary pieniężnej. Strona wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak została ona oddalona. Inaczej mowiąć – sądy uznały, że zastosowanie do decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia instytucji odstąpienia nie jest możliwe.
Z moich doświadczeń wynika, że zarządcy dróg w początkowym okresie obowiązywania przepisów o administracyjnych karach pieniężnych przyjmowali tożsamy z powyższym poglądem wyrażonym przez sądy tok rozumowania – przepisy ustawy o drogach publicznych wystarczająco regulują materię wymierzania kar, zatem nie stosujemy regulacji z Kodeksu postępowania administracyjnego zwłaszcza w zakresie możliwości odstąpienia.
Co wynika z kolejnych orzeczeń wydawanych przez sądy?
Kolejne wyroki wydawane przez wojewódzkie sądy administracyjne wskazują, że pogląd ten stopniowo ulegał zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, w sprawach dotyczących wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego zastosowanie znajdą przepisy Działu IVA k.p.a., które dotyczą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po czym dokonał oceny czy spełniono przesłankę znikomości wagi naruszenia. Ocenił, że organ zasadnie wskazał, że skoro karę wyliczono na kwotę 11.404,80 zł, nie można tu przyjąć znikomości naruszenia, biorąc pod uwagę, że okres naruszenia był znaczny (33 dni).
Powyższe poglądy zostały potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 19 maja 2020r. Sąd ten wskazał, że kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie o drogach publicznych można wywieść z treści art. 189a 1 k.p.a. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa – “Administracyjne kary pieniężne”. Stosownie do art. 189a § 2k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia lub udzielenia pouczenia (art. 189 f § 2 pkt 2 k.p.a.). Przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu.
Sąd następnie wskazał, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa NSA na tle regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary, niezależnie od winy i świadomości sprawcy naruszenia prawa. Wyroki takie wydano jednak w stanie prawnym sprzed zmian Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Innymi słowy zgodnie z poglądem wyrażonym przez sąd skoro ustawa o drogach publicznych nie reguluje kwestii odstąpienia to należy stosować przepisy umieszczone w k.p.a. czyli art. 189f.
Ciekawy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazując, że treść art. 189d pkt 1 k.p.a. może być pomocna przy ustaleniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa i jego ewentualnej znikomości. Uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu. Ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.
Ten sam sąd w innym wyroku wskazał, że obligatoryjność kary za zajęcie pasa drogowego – która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania u.d.p. – nie może sama z siebie sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego.
Jak widać z powyżej przedstawionych poglądów sądów administracyjnych nadużyciem raczej nie będzie stwierdzenie, że ukształtowało się orzecznictwo, zgodnie z którym organ zobligowany jest rozważyć występowanie w sprawie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. A po ustaleniu, że przesłanki zostały spełnione odstąpić od wymierzenia kary. A jeśli organ tego nie zrobi? No cóż, pozostaje sformułować odpowiednie zarzuty w odwołaniu od decyzji i dobrze je uzasadnić 😀
Na zakończenie należy wspomnieć, że przepisy zawarte w dziale IVA k.p.a. “Administracyjne kary pieniężne” weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017r. Zgodnie z przepisami przejściowymi do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego trzeba pamiętać, że do spraw, które toczyły się przed dniem 1 czerwca 2017r. przepisy dotyczące możliwości odstąpienia nie znajdą zastosowania.
