Wejście w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany często powodują ograniczenia związane z możliwością korzystania z naszej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem lub w dotychczasowy sposób. Czy wobec tego mamy prawo kierować wobec gminy żądania, a jeśli tak to jakie?
Spójrzmy najpierw jak reguluje tę kwestie ustawodawca: Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy:
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2) wykupienia nieruchomości lub jej części.
Gmina może również zaoferować właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomość zamienną. Z dniem zawarcia umowy zamiany nieruchomości roszczenia wygasają.
Zatem właściciel ma do gminy, której rada podjęła uchwałę w sprawie planu, dwa rodzaje roszczeń. Jedno z nich to roszczenie o wykupienie nieruchomości lub jej części, w ramach którego za jego zgodą może dojść do przedstawienia przez gminę oferty nieruchomości zamiennej. Drugie roszczenie, w razie niezdecydowania się przez uprawnionego do przedstawienia powyższego żądania, to żądanie od gminy odszkodowania.
Odszkodowanie za poniesioną szkodę
Ustawodawca określił odszkodowanie jako poniesienie rzeczywistej szkody rozumianej jako uszczerbek majątkowy. Określenie wysokości szkody jak i wykazanie jej zasadności spoczywa na wnioskodawcy. Roszczenie przysługuje właścicielowi nieruchomości i użytkownikowi wieczystemu. Odszkodowanie przysługuje tylko za szkodę rzeczywiście poniesioną przez niego w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciel nie może natomiast domagać się utraconych korzyści, które czerpałby z nieruchomości, gdyby jej przeznaczenie nie uległo zmianie.
Uprawnionym do zgłoszenia roszczenia jest osoba będąca właścicielem nieruchomości, a nie jej części. Odszkodowanie może dotyczyć rzeczywiście poniesionej przez właściciela szkody. Oznacza to, że chodzi o szkodę, która polega na obniżeniu się wartości nieruchomości lub która pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Przykładowo właściciel poczynił już nakłady na część nieruchomości, których nie może odzyskać, gdyż zmieniło się jej przeznaczenie.[1]
Warunkiem skuteczności powództwa o odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest posiadanie statusu właściciela albo wieczystego użytkownika nieruchomości zarówno w dniu wejścia w życie nowego lub zmienionego planu miejscowego, jak i dniu wytoczenia powództwa oraz utrzymanie go do chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku przez sąd drugiej instancji.[2]
Natomiast jeżeli wartość nieruchomości uległa obniżeniu a właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z przysługujących mu roszczeń i zbywa nieruchomość, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Odszkodowanie odpowiada ustalonej na dzień sprzedaży różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a ceną, jaką właściciel albo użytkownik wieczysty faktycznie uzyskał, sprzedając nieruchomość po zmianie planu.
Wykupienie nieruchomości
Drugie roszczenie może być kierowane przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w sytuacji tzw. wywłaszczenia planistycznego. Przy ustalaniu czy wystąpiła szkoda i doszło do wywłaszczenia planistycznego, powinno się dokonać porównania wartości nieruchomości według stanu bez ingerencji planistycznej z sytuacją nową. W obu stanach należy zdefiniować najbardziej optymalny możliwy sposób korzystania z nieruchomości. Ten „dotychczasowy sposób korzystania” nie oznacza przy tym określenia wartości nieruchomości według historycznego stanu, ale ustalenie, ile byłaby obecnie warta, gdyby nie negatywna ingerencja planistyczna – jest to stan hipotetyczny.
Obecnie specyficzną sytuacją polskiego systemu planistycznego jest uchwalanie planów dla terenów, na których żadne plany nie obowiązują. W tej sytuacji wzorzec przeznaczenia w zasadzie nie istnieje, a mamy do czynienia tylko i wyłącznie z ustaleniami studium. Zobrazujmy to przykładem, gdy w studium przewidziano tereny zielone, a właściciel w ogóle z nieruchomości nie korzystał. Wprowadzenie planu nie może spowodować w ogóle wywłaszczenia planistycznego. Jednakże jeżeli dla danego terenu zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy, to będzie to oznaczało, że wzorzec planistyczny istniał i konieczne będzie dokonanie oceny wynikającej z „przeznaczenia” wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i nowo uchwalonego planu.”[3]
Ułomnością uregulowania zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest brak jakichkolwiek zasad regulujących ustalenie ceny wykupu nieruchomości. Dlatego pomocne może okazać się jedynie ukształtowane na bazie przepisów orzecznictwo sądowe.
Istota instytucji prawnej wykupu, jako następstwa zmiany miejscowego planu, wymaga uwzględnienia stanu (charakteru nieruchomości, sposobu jej użytkowania) istniejącego przed datą sprzed wejścia planu w życie. Przemawia za tym jej cel zmierzający, przez zapewnienie ekwiwalentu, do usunięcia skutków ograniczenia prawa własności odnoszonego do wcześniejszego korzystania z nieruchomości (faktycznego lub potencjalnego, zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem), brak w ustawie kryterium spadku/wzrostu bądź różnicy wartości nieruchomości. Cena ma wyrównać wskazaną różnicę a nie być źródłem dochodu albo straty wynikających z aktualnego statusu nieruchomości. Co do zamierzonego wykorzystywania decydujące znaczenie należy przypisać postanowieniom planu miejscowego, a nie późniejszym zdarzeniom lub czynnościom prawnym, w tym zmierzającym do wydzielenia terenu pod nowe drogi publiczne lub drogi wewnętrzne.[4]
Korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem
Warto wskazać, że korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem znaczy tyle co korzystanie z niej w sposób zgodny z dotychczasowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób dotyczy faktycznego jej użytkowania.
Przewidziane alternatywnie roszczenia przysługują właścicielowi nieruchomości bądź użytkownikowi wieczystemu, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia lub istotnie ogranicza kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.
Istotne jest, że dotyczy to również sytuacji, gdy plan pozbawia właściciela potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego [5]. Inaczej mówiąc możliwości korzystania hipotetycznej, ale jednocześnie realnej i konkretnej. Ocenę, czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, powinno się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz należy też uwzględniać możliwości w tym zakresie, a więc badać nie tylko to, jak była, lecz także to, jak mogła być zagospodarowana. Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje także możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się tylko do sytuacji, w których właściciel (użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Zmiany dotyczące danego obszaru wprowadzone przez nowy plan zagospodarowania przestrzennego w porównaniu do przeznaczenia danego obszaru w planie poprzednio obowiązującym decydują o tym, czy korzystanie z nieruchomości lub jej części zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone i czy w związku z tym właściciel poniósł rzeczywistą szkodę. Roszczenia przysługiwały będą zatem także wtedy gdy właścicielowi przysługiwało wynikające z prawa własności uprawnienie do korzystania z nieruchomości w określony sposób, nawet jeżeli z uprawnienia tego nie korzystał.
Termin na zgłoszenie roszczeń
Wobec braku regulacji szczególnych należy przyjąć, że roszczenie przedawnia się na zasadach ogólnych tj. 6 lat, przy czym datą wymagalności jest dzień wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego.
Natomiast roszczenie właściciela, który zbył nieruchomość i domaga się odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, powinno być zgłoszone w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.
[1] Wyrok SN z 12.10.2007 r., V CSK 230/07, LEX nr 485903.
[2] Wyrok SA w Łodzi z 30.06.2017 r., I ACa 1672/16, LEX nr 2338538.
[3] M. Gdesz, Wywłaszczenie planistyczne, ST 2014, nr 4, s. 51-61.
[4] Wyrok SN z 5.07.2012 r. (IV CSK 619/11),
[5] por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2006 r., V CSK 332/06, niepubl.)
